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【导读】6月初，欧洲议会选举即将举行。民调显示，民粹主义和民族主义等右翼政党在本届欧洲议会选举中将赢得创纪录的选票，反映出选民对主流政党在内政外交的全面不满，以及对欧洲“何去何从”的焦虑和困惑。
本文认为，在当前不确定的世界政治中，欧洲越来越被动，其政策显著受到外部影响。本报告预测了若干“对欧洲至关重要”的情景：其一，欧洲在大选后继续右倾，右翼政党进入欧盟及主要欧盟国家的政府。其主要议程包括：主要西欧和北欧国家继续推进“欧洲一体化”，并且将欧盟作为推广其政策理念的平台；加强内部监控、反移民等行动，这将在2027年法国大选后完全实现；强化行政力量，削弱欧洲法院的权威。
其二，联合国安理会实现突破性“扩员”，德国、日本、巴西、印度、南非、尼日利亚可能成为半常任理事国，集体行使否决权，但本质是为了制衡现有五常的一票否决权。然而，扩员改革依然是由五常主导的，新成员进入前就已“站队”，而安理会内部的分歧始终存在。
其三，美国总统/政府的权威持续被削弱，马斯克等科技公司的寡头获得更大的政治影响力，他们不仅控制社交媒介，并且能以更灵活的方式进行全球外交斡旋。在意识形态方面，他们更关注美国内部及周边事务，导致欧洲在经济层面以来美国，但在美国外交中被边缘。
最后，全球变暖导致北极冻土中的病原体被释放，新一轮“全球疫情”可能爆发，欧洲必须重启与俄罗斯的合作，中国则处于全球卫生协作的枢纽。
本文为文化纵横新媒体原创编译系列“重点区域国家的内情与远略”之十四，编译自德国国际政治和安全事务研究所（SWP）官网报告《探索不确定的世界政治未来：2024年前瞻报告》（Weltpolitische Unwägbarkeiten - Erkundungen der Zukunft: Foresight-Beiträge 2024）。文章仅代表作者观点，供读者参考辨析。
探索不确定的世界政治未来：
2024年前瞻报告
如果2024年欧洲议会选举中右翼民粹主义政党占优势，将带来哪些后果？美国超级富豪对外交和安全政策，如对乌克兰的支持，将产生何种影响？欧洲应如何确保在中美太空竞赛中不落后？联合国安理会的全面改革和扩大将激发何种动力？
虽然本研究讨论的情况多是假设性的，但近年来国际政治被不可预测的事件深刻影响，如新冠疫情和俄乌战争。因此，科学和政治需要准备应对各种未来可能。通过战略远见，我们能更好地应对意外。
本报告延续了我们十多年来的结构化审查国际政治未来的方法。我们将“前瞻”定义为科学指导的远见，分析未来事件的可能影响，尤其是对德国和欧洲的战略影响。这是对一个虚构政治事件的调查，一个关于国际政治未来事件的替代假设的思想实验。
“前瞻”与“预测”不同，它不是预测具体事件的发生概率，而是评估其可能的影响。情景推演有两个主要好处：一是帮助我们熟悉技术，在意外发生时快速评估并制定政治行动；二是提高我们对突发事件的敏感度，为应对不确定性做准备。
从“反向因果关系”的意义上来说，今天的决策和行动受到对未来假设的影响，即对未来的期望塑造现在的政治。因此，前瞻变得至关重要，因为它能扩大可想象的未来范围，增强政策制定者制定应急计划的能力。
对未来的假设不仅塑造政治本身，也塑造政治建议。对于政治分析者来说，考虑未来可能的发展是有益的。探索性方法通过展示不同的可能性来帮助我们理解可能发生的事情，而规范性方法则帮助我们确定应该发生的事情。这两种方法的结合可以揭示不同的政策路径，从而为政治决策者提供选择。
接下来，本报告将探讨了国际政治中的几个关键场景和趋势：右翼民粹主义在2024年欧洲议会选举中取得压倒性优势，并逐步进入欧洲各国政府；联合国安理会改革；科技公司权势增强，尤其对发达民主国家外交和安全政策的影响加剧。
▍情景一：欧洲大选后继续“右倾”
2027年6月25日清晨，欧洲理事会会议结束后不久，一个引人注目的三人组在布鲁塞尔的媒体面前亮相。新任法国总统、意大利总理和瑞典首相并肩站立，他们的表情彰显了这一时刻的重大意义。欧盟旗帜在他们身后飘扬，星星在晨光中闪烁。
法国总统首先发言：“我们团结一致，在这里开启欧洲的新篇章。现在是时候建立一个以强大价值观和国家为基石的欧盟。欧洲公民的意愿已回归布鲁塞尔。我们将让欧洲再次伟大。”这番话不仅宣告了欧盟变革的高潮，也意味着与所谓“自由主义”理念的分道扬镳。
近年来，以欧洲人民党（EPP）为代表的右翼政党不仅在本国政府中扮演越来越重要的角色，还在欧洲议会、理事会和委员会中赢得了多数席位。自2024年欧洲选举以来，他们通过一系列选举胜利，逐渐摆脱了英国脱欧式的“逆欧洲一体化”趋势，而是利用欧洲机构和法律将其政策推广至整个欧洲。
（一）右翼政治联盟正式形成
到2027年，欧洲政治格局右倾演变是由三个主要趋势塑造的：首先，右翼民粹主义和民族保守政党在国家和欧洲层面的影响力持续增强；其次，这些政党在联盟构建和政策协调方面的能力日益提升；第三，中右翼政党在合作上的开放性不断增强，直至形成了正式的联盟。
1、右翼的民众基础和选票持续增长
自2010年代起，右翼政党在选举中取得了显著的选票增长。2009年欧洲议会选举中，他们仅占15%的席位，但到了2019-2024年立法期，这一比例已升至近25%。2024年欧洲选举中，右翼政党如欧洲人民党赢得了显著胜利，在比利时、法国、荷兰、意大利等创始国以及北欧、中欧和东欧的多个成员国成为主导力量。
2025至2026年间，右翼民粹主义政党在欧盟所有地区进一步赢得全国选举，如奥地利和西班牙的提前选举。然而，2027年法国总统选举成为转折点，标志着深刻政治变革的开始。中间派阵营未能找到合适人选接替即将离任的埃马纽埃尔·马克龙，导致右翼联盟最终当选。
2、获得欧洲议会的多数席位，“欧洲怀疑论者”基本消失
随着选票份额的增长，右翼民粹主义政党开始软化一些立场，以展示其执政能力。这一趋势在国家联盟协议中已显现多年。在2024年欧洲选举前，这些政党已在一些欧盟国家以不同形式参与政府，如匈牙利的青民盟作为唯一执政党，"意大利兄弟"领导联合政府，"芬兰人"作为联盟伙伴，"瑞典民主党"作为间接影响力者。
梅洛尼总理的"意大利兄弟"在国内推行民族保守政策，但在欧盟和国际层面上做出了重要转变：一方面，他们支持欧洲一体化，甚至呼吁进一步一体化以符合政治目标；另一方面，他们在外交和安全政策上支持跨大西洋联盟，明确支持乌克兰，成为欧盟和国际社会接受的联盟伙伴。
然而，这些变化也导致了右翼阵营的分化。对欧盟行为更加温和的方向变化主要发生在欧洲人民党（EPP）和部分不属于欧洲的右翼团体中，而在"认同与民主派"（ID）中则有限或未发生。2024年欧洲大选后，欧洲保守派和改革党（ECR）越来越多地参与欧洲议会的妥协，而ID派则坚持严格反对的角色。
3、右翼政党进入欧洲各国政府
欧洲人民党与极右翼势力的合作在2024至2027年间日益加深，形成了更稳定的联盟，而欧盟及其外交政策原则未受质疑。荷兰新政府的成立，尤其是海尔特·威尔德斯（Geert Wilders）的参与，成为这一进程的标志性事件。尽管威尔德斯未担任首相，但其在政府中扮演了关键角色。
同时，欧洲公共领域见证了右翼边缘势力地位的上升，中间派政党如欧洲人民党越来越多地接纳这些势力，以提升自身政治地位。随着选举胜利，极右翼政党在更多欧盟成员国参与甚至领导政府。
（二）右翼政党在欧盟机构占据新主导地位
欧洲人民党与右翼政党的新联盟旨在永久改变欧盟政治，使其更少自由，更贴近公民意愿。然而，由于欧盟以共识为导向，结构上不易受单一政治潮流主导，多数观察家认为这种根本性转变几乎不可能。
出人意料的是，欧盟“右倾”的趋势在2024年欧洲选举中跨过了临界点，中右翼到极右翼的联盟首次获得多数席位。尽管保守党通常拒绝与"认同与民主派"（ID）常规合作，但在阻止某些举措时，这种合作并非不可能。
与各国议会不同，欧洲议会中没有固定的政府与反对派之分，多数派会根据决策而变化。2019年前，多数派通常由欧洲人民党（EPP）和社会主义者和民主人士进步联盟（S&D）组成的"大联盟"。2019年选举后，议会分裂，需要至少三个派别合作才能获得多数。EPP、S&D和“复兴欧洲”派（Renew）通常会联合起来。在2019-2024年立法期后期，EPP已尝试在某些问题上与欧洲保守派和改革党（ECR）组织中间偏右的多数，例如反对回归法。
2024年欧洲大选后，欧洲人民党面临战略调整。由于“中间多数”变得脆弱，法律通过常需绿党或极左翼支持。EPP对中左翼妥协不满，开始与ECR合作，到2025年，与中间派决裂并依靠中间偏右联盟变得越发可能。欧洲议会的角色由政策变革的刹车转变为加速器。
2024至2027年间，欧盟理事会和欧洲理事会经历重大变化。在理事会中形成政治意愿需满足三个门槛：一致同意、合格多数和少数反对。少数派虽不能通过法律，却能显著影响谈判。
2023年，右翼民粹政党在理事会中以微弱劣势未能达到少数派门槛，波兰法律与正义党政府落选是原因之一。2027年前，大型成员国在双重合格多数制度中的重要性凸显。意大利极右政府的存在使得实现封锁少数派还很遥远，需要极右翼在小成员国选举中连续获胜，最早可能在2026年实现。
2027年法国总统选举成为转折点，法国拥有15.16%的投票权，右翼民粹和民族保守势力获得少数派阻击力量。西班牙右翼和极右翼联盟赢得提前选举，甚至取得积极合格多数。德国2025年选举后政府组建困难，民粹主义政党选票大增，无法形成有效制衡。组织右翼多数派反对德法几乎不可能，但单独反对德国是可能的。到2027年，这一点已为所有人所意识到。
（三）欧盟政策右倾的后果
新政治联盟和多数派局势的影响逐渐显现，一些成员国和非欧洲国家开始采用“右翼剧本”，并根据欧盟制度环境进行调整。目前主导的右翼民粹势力主要关注贸易、经济政策和内部市场，视其为欧盟核心领域，尽管在这一领域共识有限。自由主义和所谓“欧盟基本价值观”，尤其是安全政策、法治和权力分立方面，正在发生持续转变。
1、经济贸易政策
从2024年中期开始，在成员国和欧洲议会的更广泛支持下，欧盟加强了贸易政策的调整，以应对美国的保护主义倾向。新一届欧盟委员会更加注重供应安全和经济保护，优先发展与非洲等地区的双边关系，以多样化供应链并结合政治利益推动基础设施项目。同时，欧盟提高了内部市场准入的壁垒，中右翼多数派推动了以“公平贸易”为中心的保护主义政策。
尽管这一战略成果有限，却加速了欧盟脱离多边主义的进程。欧盟不仅接受了世贸组织日益扩大的封锁，还越来越多地不执行仲裁裁决。法国总统大选后，欧盟在2028年的多年期财务框架中，为“欧洲冠军”推出大型融资计划，包括国防公司。同时，欧盟放宽了气候目标，降低了CO2价格，对“绿色新政”进行全面“审查”，并重新分配了发展援助和“绿色新政”的资金。
为了促进非自由联盟并解决右翼保守阵营在经济政策和俄罗斯政策上的紧张关系，欧盟计划在2027年底成立“欧盟人口与弹性发展机构”。该机构旨在支持成员国提高出生率的战略，以维持“竞争力”和“繁荣”，并重点关注家庭政策和人口增长。此外，欧盟范围内针对有大孩子的家庭的第一个统一“税收抵免”模式已被提上议程。
2、内部安全和移民
在2019至2024年立法期间，国内保守派和右翼民粹主义政党在舆论上逐渐占据主导。2024年欧洲选举前，社会民主党和自由党也趋向于更强硬的"法律与秩序"政策和孤立主义言论。面对外交和地缘政治挑战，欧盟政策的安全化趋势在不断发展。
新议会开始工作时，左翼自由派和绿党议员失去了关键委员会职位。欧洲议会宣布与理事会建立密切的"安全伙伴关系"，新任安全联盟专员兼任副主席，其在委员会内部的地位高于司法和法治部门。
2025年，基于欧盟机构间的新共识，《欧盟网络安全与安保法案》出台，这是之前被否决的"聊天控制"提案的扩展版，旨在大规模破解端到端加密，官方理由是打击恐怖主义和严重犯罪。
"深化欧盟安全联盟"的下一步是监管NGO的新指导方针。从2026年起，接受其他欧盟国家资助的组织必须披露。这些措施旨在防止"外国势力"和"混合策略"的影响，同时加强对洗钱的处罚，并成立新的欧盟机构打击洗钱。预计捐助者将被欧洲安全当局记录，导致对批评政府的NGO的支持下降。
2024年春末，欧洲共同庇护制度改革协议未得到有效执行。2025至2026年间，打击走私和新的驱逐法律未能有效阻止非正常移民，尤其是因为欧洲邻国的安全局势持续不稳定。在此背景下，修建边境围栏和封闭营地的趋势持续，申根区内部边境管制增多。
实施了全面监控旅客流动和生物识别出入境控制的新系统后，欧盟从2026年起集中记录第三国国民的个人数据。庇护政策的外部化也在推进，欧盟通过了意大利和阿尔巴尼亚之间的外包庇护边境程序协议，其他入盟候选国和邻国也采取了类似模式。
2027年秋天，法国新总统举行全民公投，兑现了移民禁令的竞选承诺。欧盟宣布发生"系统性"危机，允许关闭边境和拒绝寻求庇护者。个人庇护权的废除运动加速，"大规模人口交换"的论点被用来证明新成立的欧盟人口统计局的合理性。然而，不稳定或非法就业移民的比例上升，劳动力市场对他们的需求依然迫切。
3、“法治”和欧洲法院被削弱
右翼民粹主义政党在欧盟层面主要针对法治，呼吁改革欧洲法院（ECJ）。2024年，ECJ重组开始，新任命的法官多由保守派政府提名。匈牙利对欧盟媒体自由法案的挑战成为标志性案件，ECJ宣布相关法律无效，标志着放弃确保欧盟媒体独立和多元化的努力。
波兰在政府更迭后，于2024年终止了第7条程序，但未产生跨国动力。2025年，欧尔班政府表面性改变后，欧盟委员会建议取消对匈牙利的所有资金限制，第7条程序于2026年到期。欧洲议会在选举前虽主张对匈牙利政府强硬，但未获多数人支持，形成了新的默契，减少对国家“宪法身份”和“政治文化”的“干涉”。
▍情景二：联合国安理会扩员，意想不到的改革措施出台
2028年，联合国安理会的常任理事国宣布，在发生大规模暴行时自愿放弃否决权，这一决定受到广泛欢迎。这一倡议是由扩大后的安理会新成员提出的，基于“法国-墨西哥提案”（译者注：主张在涉及种族灭绝，战争罪等重大问题时，禁止使用否决权）行为准则。
这一自我克制的实现，如果没有安理会之前进行的深远改革，是不可想象的。到2027年，安理会成员从15名扩大到27名。安理会扩员的主要原因是，作为世界和平与国际安全守护者的安理会作用日益减弱。五个常任理事国之间的分歧加剧，难以做出决策，而和平与国际安全的威胁却在增加。
许多联合国观察员同意这一评估，但也指出权力政治动机在改革实施中的重要性。长期以来，人们认为安理会已不再反映21世纪的地缘政治现实。存在的分歧包括哪些国家应成为成员国，以及它们应拥有哪些权利，尤其是五常通过否决权阻止安理会决定的可能性。
即使在2027年安理会扩员后，五常（P5）仍保留了其否决权。改革支持国未能克服中国、俄罗斯和美国的坚决反对。不过，新加入的六国（N6）——德国、日本、巴西、印度、南非、尼日利亚作为半常任理事国，可以集体行使否决权。如果达成共识，他们也能阻止决议通过，除非是程序问题。
N6与现有的16个非常任理事国一起，推动了自我克制倡议的议程。P5最终同意了限制，条件是N6也遵守。关于“大规模暴行”的措辞留有解释空间，通常包括种族灭绝、危害人类和战争罪，但危害人类罪的定义未明确。
这一决定为联合国带来了新的改革动态，与特定环境有关，使之前认为不可能的扩大成为可能。新成员借助这股势头，在联合国大会的广泛支持下，发起了一项倡议，旨在恢复《联合国宪章》第二十七条第三款，限制争端方常任理事国使用否决权。虽然这一倡议能否实施尚不确定，但它象征着安理会终于获得了新鲜空气。
（一）漫长的扩员之路，故事迎来终局
20世纪90年代，随着东西方冲突的结束，安理会改革成为联合国议程的焦点。1993年，联合国大会成立了一个工作组来探讨安理会的未来组成、工作和决策方法，但未取得实质性进展。尽管成员国普遍认同改革的必要性，关于谁应加入和改革的具体形式仍存在分歧。
21世纪初，改革努力再次兴起。在伊拉克战争争议的背景下，四国集团（巴西、德国、印度和日本）提出了包括两个非洲国家的扩张建议，即“埃祖尔韦尼共识”（Ezulwini Consensus），要求至少两个常任理事国席位。2005年，联合国世界峰会上改革似乎有望，但未能获得必要的三分之二多数支持。同时，另一项提案提出仅增加非常任理事国席位，由“团结谋共识”运动推动。
自2008年以来，尽管进行了政府间谈判，但安理会的全面改革仍未能实现。从利比亚危机到克里米亚危机，再到委内瑞拉的政治动荡，安理会在多个危机中显示出分歧。2020年代，俄乌冲突和巴以冲突进一步凸显了安理会的无力。尽管在2024年的未来峰会和和平新议程后取得了一些短期进展，如支持区域和平努力和加强建设和平委员会，但这些努力未能弥补安理会行动能力的不足。
到了2023年底，通过联合国资助非盟领导的和平使命的机会未被充分利用。同时，五常中的两大阵营——法国、英国和美国，以及中国和俄罗斯——争夺南半球国家的支持。长期的代表性不足和不断增长的改革压力，加上地缘政治和经济考量，最终促成了2027年安理会扩大的成熟时机。
（二）新的安理会
修改安理会组成需修《联合国宪章》，这要求联大三分之二多数票和所有成员国三分之二的批准，包括五常。候选国家必须获得广泛支持并克服五常特别是中国和俄罗斯的反对。
非洲国家间的一致同意是候选人名单的关键，尼日利亚和南非最终被提名。G4国家（巴西、德国、印度和日本）与这两国共同制定的名单得到了联大三分之二以上成员的支持。
五常两大阵营需接受联合名单。中国不接受日本候选资格，直到日本宣布不再正式参拜靖国神社，为安理会扩大扫清了障碍。
尽管中俄反对增加常任理事国席位，印度为首的L69发展中国家集团的提案为改革带来动力。提案建议设立六个“半常任理事国”席位，有效期八年，可取消，但需联大三分之二多数同意。这些席位旨在提供连续性，但非永久性，为达成协议奠定了基础。
（三）打败“魔鬼的细节”，形成改革的共识
改革得以实现的关键在于，面对行动压力，区域集团商定了一种模式，得到包括原本反对改革草案国家的同意。非盟找到了一个区域解决方案，基于候选人区域分配的协议，确保每个非洲次区域在安理会中有代表。肯尼亚和埃及等国得到非正式承诺，可以为其次区域的民选成员获得第一个席位。
欧洲国家同意解散东欧和西欧/其他地区组织，欧盟成员国放弃了获得三个非常任理事国席位的要求，与小岛屿发展中国家（SIDS）获得单独席位的要求相结合。德国作为新半常任理事国，承诺其总部面向欧洲，并与欧盟密切协调。意大利和一些东欧国家担心影响力下降。非洲和欧洲国家推动一项规定，允许区域集团在八年后将半常任理事国从联合国大会上除名。
俄罗斯和中国试图打破全面改革共识，争取为非洲国家争取两个新的常任理事国席位。他们的要求不符合区域协议，且阻碍整体代表性平衡。美国表示不会反对基于广泛支持的扩张。尽管四国集团的一些地区对手投票反对扩大联合国大会的规模，但这并未危及必要的三分之二多数。这次改革依然严重以来“走后门”，对其持怀疑态度的五常间充满计算，并在扩员后加强了自己的阵营。
（四）安理会扩容后的联合国“新常态”
在扩大后的安理会首次会议上，新气象显现。德国与其他六国联合现有16名当选成员发表声明，呼吁安理会重新致力于维护和平与安全，并认识到建设性合作的责任。五常保留的一票否决权仍是潜在争议。
新成员并未集中于否决权，而是新结构中三类成员和区域权重的差异创造了变革动力。五常自愿同意在“严重罪行”的情况下限制否决权，得到16个当选成员的支持。美国、俄罗斯和中国最终同意在此类情况下放弃否决权，尽管相关案文内容有所淡化，未提及责任保护（R2P）。
新成员在工作方法上持强硬立场，基于国家集团间的紧密协调。多数席位的出现改变了安理会动态，捆绑提案和演讲提高效率。欧盟的投票方式确保德国遵守共同立场。小岛屿国家集团等新代表创建论坛，专门就候选资格和实质性举措协调。
扩张改变了投票多数要求，现在需17票（共27票）达60%批准，而非9票（共15票）。这意味着欧洲、非洲和拉丁美洲国家可共同拥有多数席位，也可存在无西方导向国家的多数。中国和俄罗斯可组织多数，但需全球南方支持。
多数比例变化是五常未根本放弃否决权的原因之一，但组织决策也变得更困难。非常任理事国任期从两年延长至四年，激励民选成员进一步明确自己的定位。
▍情景三：美国科技寡头的非法权力加强， 欧洲成为“受害者”
2025年夏，基辅独立广场爆发持续数周的大规模示威，要求总统泽连斯基下台，示威者挥舞乌克兰和欧盟旗帜，抗议活动中出现执法人员与示威者的暴力冲突。
示威的背景是乌克兰东部和南部前线的崩溃，国际军事支持减少，乌克兰武装力量消耗增加，抵抗力下降。俄罗斯于2025年4月发起新攻势，取得自2022年春季以来的首次巨大成功，占领了扎波罗热、赫尔松地区和哈尔科夫。
俄罗斯黑海舰队重新对敖德萨发动攻击，导致乌克兰粮食出口停滞，引发新一波难民潮，数十万人流离失所，逃往乌克兰中部、西部和邻国欧盟国家。
乌克兰基础设施恢复困难，国家变成失败国家，无法有效履行国家任务。乌克兰游击队自2024年底以来在东部和南部与俄占领者作战，得到民众支持。
为维持国家行动能力，乌克兰政治领导层于2025年6月与莫斯科就现有前线停火达成一致。普京政权将此视为伟大胜利，预计乌克兰的不稳定将导致国内政治状况的调整，符合俄罗斯利益。
（一）乌克兰成为美国国内政治的受害者
马斯克通过批评拜登政府的乌克兰政策，并利用自己的媒体影响力和社交媒体平台X，对美国减少对乌克兰的支持产生了显著影响。这一政策辩论在2024年美国总统选举中扮演了重要角色，选举结果对美国政治方向具有决定性影响。
2023年秋天，白宫与国会之间关于乌克兰援助的争论导致了政治僵局。选举后，对乌克兰的国内政治支持进一步恶化。特朗普在2024年11月的选举中败北，其政治和经济状况的恶化导致其在共和党基础中的吸引力下降。
拜登因健康原因退出后，哈里斯在2024年7月意外成为民主党候选人。由于缺乏其他选择，哈里斯最终赢得了决定选举的州的微弱多数票，但支持并不热情。作为美国历史上第一位女总统，哈里斯从上任伊始就面临低支持率，缺乏足够的政治资本来说服国会持续向乌克兰提供援助。
自2023年底，美国内部对乌克兰的支持出现裂痕。起初，参议院和众议院大多数批准了对乌克兰的财政和军事援助，但随后支持减少，众议院的阻力导致资金未能进一步提供。特朗普为选举利益多次破坏两党妥协，导致乌克兰的财政资源批准停滞。
选举后，共和党在两院保持微弱多数，党内极端派影响力扩大，政治僵局成为常态。由于多数微弱和公众支持率下降，尤其是共和党支持者，众议院议长和参议院多数党领袖拒绝将乌克兰支持计划列入议程。同时，一些民主党人也呼吁结束战争，进一步削弱了对乌克兰的支持。
（二）马斯克登场，颠覆美国政治格局
埃隆·马斯克深谙如何利用局势为自己争取利益。在美国，有抱负的政治影响力是成功企业家的常态，他们或通过经济支持，或亲自投身政治，慈善与个人利益游说的界限常模糊不清。
与历史上的商业巨头如亨利·福特、约翰·D·洛克菲勒、比尔·盖茨和迈克尔·布隆伯格一样，马斯克也运用其财富影响政治，但他的特别之处在于，他的公司在多个战略领域占据重要地位，赋予了他巨大的影响力和近乎寡头的地位。
特斯拉引领电动汽车行业，Space X成为美国政府太空探索的合作伙伴，星链则以其庞大的卫星网络提供安全的近地轨道互联网服务，对乌克兰的通信和军事至关重要。
俄乌战争爆发后，马斯克迅速向乌克兰提供了免费的星链军事互联网服务。但随着战争拖延，他开始担忧相关财务和政治成本，并公开考虑撤回支持，暴露了乌克兰和美国政府对他的依赖。最终，美国国防部与星链签订合同，由五角大楼支付服务费用，美国政府也承担起在乌克兰提供互联网服务的政治责任。
马斯克通过收购推特这一广受欢迎的即时通讯平台，进一步扩大了他在政治传播领域的影响力。自2022年秋季接管推特并将其更名为“X”后，他开始更明确地表达自己的政治立场，利用这个平台为自己发声，并为支持的立场提供展示空间。他逐渐公开且积极地介入美国外交政策，乌克兰政策的争议和美国政治体系的弱点为他提供了在2024年扩大影响力的机会。
到了2025年4月，马斯克利用其技术和社会影响力，对乌克兰的国防努力构成了对抗。他的行为在创造一种军事局势中发挥了核心作用，最终迫使基辅的政治领导人同意一个对乌克兰极为不利的停火。
马斯克不断批评乌克兰的官方政策，并主张积极参与解决冲突。早在2022年10月，他就在推特上发布了自己的“和平计划”，呼吁承认克里米亚归俄罗斯，建议乌克兰放弃加入北约的野心，转而支持中立，并提出了在扎波罗热、赫尔松、顿涅茨克和卢甘斯克举行全民公投的想法。
马斯克的立场显然与克里姆林宫的官方路线相呼应。他对乌克兰能否赢得对俄罗斯的防御战表示怀疑，声称担心冲突升级可能会损害乌克兰。尽管俄罗斯总统的发言人德米特里·佩斯科夫拒绝了公投的想法，但他对马斯克致力于“和平解决方案”的态度表示了肯定。
到2024年，马斯克成为共和党国会议员、自由主义倡导团体、独立智囊团和前美国将军组成的联盟的支持者。这个联盟主张美国从乌克兰撤军并与俄罗斯谈判，他们在华盛顿的影响力日益增强。
保守派共和党人，之前一直抱怨硅谷的自由文化和政治正确性，现在欢迎马斯克加入，认为他是科技界的杰出人物。右翼的亿万富翁彼得·蒂尔（Peter Thiel）也支持，认为保障美墨边境安全和打击伊斯兰恐怖主义比乌克兰战争更为重要。
马斯克的外交政策立场正在向右转，之前他在国内外政策问题上的立场并不明确，但现在越来越接近所谓的另类右翼运动和共和党右翼，特别是特朗普及其支持者的意识形态。
由于面临政府诉讼，马斯克对政府机构和监管的怀疑加深，他对言论自由的绝对支持和对左翼政治正确的反对使他更倾向于阴谋论和右翼激进思想，赢得了右翼圈子的掌声和左翼的批评。
最终，马斯克也接受了特朗普派共和党对中俄领导人的普遍同情。随着批评声的增加，他戏剧性地将自己描绘成美国“深层政府”（deep state）的受害者，赢得了特朗普支持者的广泛同情，并模仿了特朗普的挑衅风格，将自己塑造成天才、成功企业家和反抗当权派的革命者。
自从2022年6月马斯克对罗恩·德桑蒂斯的总统候选资格表示同情后，他与特朗普的私人关系开始恶化，特朗普随后对马斯克发表贬低性评论，而马斯克则在X平台上取笑特朗普。尽管如此，马斯克并未确认有关他寻求2028年美国总统职位的猜测。
马斯克继续通过X平台、传统媒体和右翼小众媒体，如史蒂夫·班农和乔·罗根的播客，积极发声。他与外国政要的会晤经常成为焦点，特别是与那些在乌克兰战争中持中立立场的政府，如2024年会见的印度总理莫迪、土耳其总统埃尔多安、匈牙利总理欧尔班和阿根廷总统米莱。
马斯克在国内外政策中的重要性日益增加，这与美国政治体系的弱点有关，但也超越了这一点。"马斯克现象"的出现是因为国家退出了战略部门，将其留给私营部门，同时美国媒体格局的变化增加了他的"名人"效应。
在许多人对"美国梦"失去信心的时候，马斯克对蓝领工人和硅谷科技企业家有着强烈的文化吸引力。他勇于冒险，不惧政府法规，成为了久违的美国理想的象征。
（三）欧洲政治成为马斯克现象的“受害者”
在2024/25年，即使是那些最初支持基辅的欧洲国家，对乌克兰的支持也开始动摇。这一方面是由于美国领导力的减弱，另一方面则是因为民粹主义势力的上升，这些势力从左右两翼对民主政府施加压力，要求停止对乌克兰的财政和军事援助，放宽对俄制裁。
马斯克利用Platform X（原推特）支持持有亲俄立场的右翼民粹势力，影响奥地利（2024年）和德国（2025年）的选举以及2024年的欧盟议会选举。他故意传播虚假信息，比如乌克兰政客贪污欧盟援助或非法转移军事技术给恐怖组织，这些指控和对乌克兰失败国家的叙述旨在削弱西方对乌克兰的支持，使得欧盟制定统一外交政策更加困难，北约的团结也出现裂痕。
普京政权从美国和欧洲的这些变化中获益，俄罗斯的信息战策略加剧了西方社会的内部紧张，导致跨大西洋联盟分裂，极化政治有利于欧洲的右翼民粹势力，削弱了民主派系。随着美国之后，欧洲的民主国家也面临越来越多的挑战。
（四）欧洲应该如何应对“马斯克们”的“非法权力”
如果这些情景成真，不仅乌克兰和欧洲安全将面临严重后果，还将凸显西方民主国家的脆弱性。它还突显了当民主制度基础被破坏时，未经过选举的个人（如科技寡头）可能对政治产生重大影响。在美国，两党合作的缺失不仅削弱了公众对政治机构的信任，还让极端少数派获得了过大的影响力，为“马斯克现象”铺路。欧洲民主国家也可能发生类似情况，政治失灵为俄罗斯和中国等外国的不友好影响打开了大门，媒体部门的破坏加剧了这一问题。
欧盟必须采取措施保护民主、欧洲安全和乌克兰：
提高对未具民主合法性的个人对政治决策过程产生过大影响的认识，避免过度的财政资源、控制和个人崇拜的结合。
民主政府必须减少对全球私营公司的技术依赖，不能屈从于科技寡头的政治奇想，识别并消除技术政策中的缺陷。
欧盟应继续其数字化和技术政策的监管，利用其在全球的影响力，如数据保护和标准方面。
通过这些措施，可以抵御未选举个人对政治的影响，减少对私营公司的技术依赖，维护民主制度和欧洲安全。
▍情景四：永久冻土的病原体被释放，欧洲重启与俄罗斯的合作
到2027年夏，欧洲不仅面临健康危机，还遭遇生物多样性和粮食安全的威胁。俄罗斯苔原的快速融化释放了一种主要由鸟类传播的未知炭疽病。这迫使欧洲必须与俄罗斯重新合作。
2025年夏，北极附近的国家首次发现鸟类和哺乳动物尸体。加拿大的研究确认这些动物感染了新炭疽变种。同年冬天，南半球的一些国家也报告了携带相同病原体的鸟类和牲畜的有限病例。国际社会正在努力确定疫情起源并阻止病原体传播。
通过分析迁徙模式，发现许多死亡的候鸟源自俄罗斯苔原。结果公布后，俄罗斯也报告了该地区动物死亡案例。莫斯科宣称这是一个局部现象，不会对全球构成威胁。
（一）国家间互不合作，危及全球抗疫行动
2026年冬季，新型炭疽病在南半球国家再次爆发，感染人数增多，但应对措施也更加广泛。这表明该疾病有成为周期性全球动物疾病的趋势，威胁生物多样性和粮食安全，若发生人畜共患病，将对人类构成严重威胁。尽管俄罗斯有死亡病例的初步报告，但已被官方否认。
欧洲正在寻求与俄罗斯合作，以在2027年夏季前解决这一问题，防止其演变成全球大流行。然而，这些事件凸显出一个事实——世界并未从新冠疫情中吸取教训。地缘政治紧张局势加剧了应对健康威胁和构建强大全球卫生体系的难度。此外，到2027年，由气候变化引起的病原体释放问题仍未得到足够的政治关注。
1、气候变化导致病原体释放
2016年，西伯利亚经历了75年来的首次炭疽病爆发，原因是极端高温导致感染的驯鹿尸体从永久冻土中解冻，造成其他动物感染，导致70人住院，1人死亡。
自2005年以来，西伯利亚的气温偏离平均值愈发显著，特别是在2016年疫情爆发前的七年中，这一趋势如图2所示。鉴于全球变暖的预测情景，预计这种趋势将在未来几年持续。
科学家们一直警告，永久冻土可能释放未知病原体。虽然病毒因其强大的抵抗力受到关注，但细菌同样能在永久冻土中存活，特别是炭疽病的细菌孢子，它们对环境具有极强的抵抗力，即使在冰冻条件下也能存活。这些病原体具有特别强的抵抗力，有时会发展出特定的适应机制，遇到几乎没有免疫力的人群和动物时，可能造成严重影响。
到2027年，当科学警告似乎成为现实，全球卫生架构的重要性愈发凸显，需要构建强大的体系以应对此类挑战。
2、全球卫生架构现状
新冠疫情揭示了全球卫生体系的不足，自2021年起，国际社会便开始就大流行病预防、准备和控制协议（大流行病协议）和国际卫生法规（IGR）的改革进行讨论。这些讨论旨在确保在大流行病发生时能公平分配医疗资源，并促进各国在面对全球健康危机时的合作。尽管计划于2024年进行谈判，但主要国家如俄罗斯、中国和美国尚未批准该协议，导致其在全球健康威胁应对中的作用受限。
根据现行的2005年《国际卫生条例》，各国有责任向世界卫生组织（WHO）报告可能引起国际关注的公共卫生紧急事件，包括已知和新出现的病原体。炭疽病根据世界动物卫生组织（WOAH）的《陆地法规》也属于应报告的疾病。然而，由于担心经济影响，一些国家并未充分履行报告义务，导致诸如炭疽病新疫情未能及时报告。
为解决这一问题，正在谈判中的疫情协议和《国际卫生条例》改革试图引入治理机制，以鼓励信息共享并预防其他国家的负面反应。但中国和俄罗斯对报告义务持批评态度，并拒绝执行机制。
面对这些挑战，一些欧洲国家在强调世界贸易组织（WTO）在控制新型炭疽病毒传播方面的潜在作用。WTO的贸易法规作为全球卫生体系的经济支柱，提供了解决经济问题和疾病防护的合法且可执行的途径。特别是《卫生和植物检疫措施协定》(SPS)和《陆地法典》的报告要求，为评估炭疽病风险及贸易限制的合法性提供了法律基础。
3、全球卫生治理的协调困难
到2027年，全球卫生架构的建设因地缘政治紧张而受阻，导致政府间合作困难，国际卫生治理效能降低。面对人类和动物健康的全球威胁，国际合作变得至关重要。在新冠疫情期间，美国对中国的遏制政策导致全面合作失败，这一模式可能在2027年重现。
尽管俄罗斯承认苔原地区爆发了炭疽病，但声称已控制情况，不构成威胁，而世界卫生组织无法进行核实。由于俄乌战争，俄罗斯在国际舞台上非常孤立，不愿与西方合作，特别是欧盟，普京在位期间不会与欧盟合作。受战争和西方制裁影响，俄罗斯抗击动物疾病的财政资源有限。此外，莫斯科对保护苔原地区少数民族免受疾病侵害的努力也不够积极。
（二）在俄乌战争的背景下，欧洲重启与俄罗斯的科学合作
到2027年，由于俄乌战争，欧盟仍禁止与俄罗斯的科学合作。但释放的休眠病原体可能为有限科学合作提供机会。该事件也严重影响了欧洲政坛。欧盟通过格陵兰和丹麦间接参与疫情应对，但与俄罗斯沟通困难，因为俄将问题淡化，并将欧盟视为政治敌对。
同年，中国与俄罗斯保持紧密联系，成为唯一与之沟通的大国。中国强调俄罗斯的主权和应对疫情的能力，但鉴于地理位置，对防止疫情扩散有兴趣，为欧盟和其他国家通过中国与俄罗斯交流提供了机会，可能派遣由中国领导的国际团队。
在与难以合作的伙伴工作时，应避免指责，优先确定病原体来源。如果是由永久冻土融化引起的，俄罗斯不承担直接责任。北极理事会和遵循“同一个健康”（One Health）方法的多个国际组织可以提供公正的合作平台。
1、北极理事会和“同一健康”方法
北极地区的环境合作基于1991年的《北极环境保护战略》，这是北极理事会的基础性文件，虽无法律约束力，但指导着八个成员国：丹麦、芬兰、冰岛、加拿大、挪威、俄罗斯、瑞典和美国的合作。进行疾病爆发等调查需成员国政府同意，尤其在俄罗斯，这可能需要大量外交努力，中国虽非成员国，但其斡旋作用可能发挥作用。
北极理事会在运作和实质上都值得关注。尽管在乌克兰危机后与俄罗斯的合作曾暂停，但2024年2月，理事会宣布将恢复与所有成员国的虚拟工作，使其能成为与莫斯科合作的论坛。理事会的主要目标是北极的可持续发展和环境保护，虽然健康不是合作重点，但通过新冠疫情，理事会认识到生态系统整体性的重要性，并开展了“同一个北极，同一个健康”项目，旨在加强极地知识和实践，特别是设立专门的组织应对疾病爆发等。
除了北极理事会，“四方机制”也很重要——由世界卫生组织、世界动物卫生组织、联合国粮农组织和联合国环境规划署组成。尽管俄罗斯在乌克兰战争后被孤立，四方机制仍将是抗击炭疽疫情的中心论坛，可以作为与俄罗斯接触的非政治化平台。四方联合行动计划的第二轨道，特别是减少新出现人畜共患病和大流行病风险的重点，提供了合作的起点，通过监测系统预防炭疽传播给人类。
2、与民间社会和私营部门的合作
无国界医生组织等非国家行为者正在努力获得莫斯科的批准以控制苔原疫情并为当地平民提供疫苗接种。然而，由于俄罗斯对国际非政府组织的活动施加限制，以及坚持使用未经独立测试的国产疫苗，这些努力尚未成功。
同时，非政府组织与世界粮食计划署等一起发出警告，指出疫情对粮食供应的风险。炭疽病可能通过鸟类传播，威胁农场动物，导致牲畜大量损失和动物产品产量下降，甚至在俄罗斯境外引起粮食短缺。贸易政策的反应，如限制出口，加剧了这一危险。
2025年底，非政府组织发起了一场运动，通过Twitter/X、Instagram和TikTok等平台动员公众和向政府施压。这些活动提高了人们对全球生物多样性受到的炭疽威胁的认识，并强调了国际合作的重要性。
私营部门，包括农民、食品加工和零售商，支持非政府组织的关切，回想起新冠疫情期间贸易限制带来的经济损失，并要求赔偿预期的销售损失。这给政治决策者带来了压力，要求他们采取措施预防大流行。
3、贸易和世贸组织的作用
世界贸易组织（WTO）为自由贸易提供了基本规则，但地缘政治的紧张关系给自由贸易带来了挑战。虽然出口禁令在某些模糊情况下是被允许的，但实际使用却很少。新疫情的出现降低了加强监管的政治意愿，因为许多国家希望在危机时能独立采取措施保障供应安全。
德国和欧盟正在强化如二十国集团农业市场信息系统（AMIS）这样的机制，以提高市场透明度并显示供应状况，帮助避免贸易限制。但数据输入的阻碍正日益增加。
WTO规则还涉及制定关于《实施植物卫生措施的协定》（SPS）风险的标准，比如根据《陆地法规》向世界动物卫生组织（WOAH）报告的动物疫情。这类疫情可能会成为禁止受影响地区进口的依据，如2027年新炭疽病初步迹象后的情况。兽医领域常见的相互承认控制系统协议的暂停，进一步阻碍了贸易并损害了国际信任。
4、欧盟的行动选择
德国政府在2023年的安全战略中提出“同一个健康”作为预防大流行的关键方法。这种方法强调了人类、动物和环境风险评估之间的紧密联系，并着重于在流行病威胁人类健康前解决影响动物和环境的风险。
基于此概念设计的监测系统适用于永久冻土地区，有助于及早识别病原体传播风险，防止其蔓延至人类。疫情爆发后，该系统对于监测传播和评估措施同样至关重要。这一体系必须是多边合作的，涵盖北极圈内所有国家，包括俄罗斯。因此，至少需要在一定程度上恢复与俄罗斯的科学合作，例如通过工作组合作。
此外，欧盟还有多种行动方案来应对气候变化与健康问题的交叉点：跨领域合作；气候专家与人类和动物健康专家之间的合作至关重要，是有效治理的关键；世界贸易组织（WTO）层面的法规整合；监测粮食供应风险；支持脆弱国家的风险管理。
